Blog

La proposta di legge A.C. 1621, recante “Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, al codice della giustizia contabile, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, e altre disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale”, apporta una serie di modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20 e al codice della giustizia contabile e introduce ulteriori disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale.

Il testo si compone di quattro articoli e si pone l’obiettivo di rafforzare il controllo sulla gestione delle risorse pubbliche, garantendo trasparenza, responsabilità e maggiore efficienza. I principali punti della riforma consistono:

• nella revisione della disciplina in materia di responsabilità per danno erariale, al fine di porre rimedio alla cd. “paura della firma”, e nel potenziamento del controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti sugli appalti (articolo 1);
• nel rafforzamento della funzione consultiva della Corte dei conti in relazione a fattispecie connesse all’attuazione del PNRR e del PNC (articolo 2);
• nell’introduzione di nuove regole per velocizzare i processi decisionali, ad esempio attraverso la previsione di misure sanzionatorie a carico dei responsabili dei procedimenti connessi all’attuazione del PNRR e del PNC (articolo 3);
• nell’introduzione di misure volte a garantire l’uso ottimale delle risorse, ad esempio attraverso la revisione delle regole in materia di spese processuali (articolo 4).

La proposta di legge A.C. 340, recante “Modifiche all’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni riguardanti le funzioni di controllo e consultive e l’organizzazione della Corte dei conti”, apporta modifiche all’articolo 3 della legge n. 20/1994 e introduce altre disposizioni riguardanti le funzioni di controllo e consultive e l’organizzazione della Corte dei conti.

Più in dettaglio, la proposta si compone di quattro articoli e prevede:

• il rafforzamento della funzione consultiva della Corte dei conti in relazione a fattispecie di valore complessivo non inferiore a 1 milione di euro (articolo 1);
• la razionalizzazione del controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti (articolo 2);
• il potenziamento del controllo concomitante della Corte dei conti in relazione a fattispecie connesse all’attuazione del PNRR (articolo 3);
• la riorganizzazione interna della Corte dei conti (articolo 4).

Con il parere n. 3 del 28 ottobre 2024, la Corte dei conti, a Sezioni riunite, si è espressa sull’articolato di cui si compongono le due proposte di legge citate, che sono state abbinate, ai fini dell’iter parlamentare, dalle Commissioni riunite I e II della Camera dei deputati in data 1° ottobre 2024. Di seguito, si fornisce una sintesi strutturata del suddetto parere.

Premesse generali (§1.)

La Corte dei conti premette che la proposta A.C. 1621, adottata come testo base dalle Commissioni parlamentari, si suddivide in due parti principali: la prima recante una disciplina generale; la seconda recante norme specifiche relative al PNRR e al PNC.

Tali modifiche costituiscono l’occasione per una riflessione più profonda sul ruolo e sulle funzioni della Corte dei conti, come fondamentale presidio di tutela delle risorse pubbliche. Al riguardo, si evidenziano la complementarità tra le funzioni di controllo (rivolte alla legittimità degli atti pubblici) e quelle giurisdizionali (focalizzate sulle responsabilità individuali) e la necessità di una riforma che incentivi il buon andamento dell’amministrazione, senza compromettere la salvaguardia delle risorse pubbliche. Si sottolinea come la proposta di legge intervenga, parallelamente, sulla funzione giurisdizionale e su quella di controllo, senza trascurare le funzioni consultive della Corte dei conti. Questo approccio coordinato alle riforme è giudicato positivamente, pur rimarcandosi l’opportunità di mantenere un equilibrio tra responsabilità amministrativa e potenziamento dei controlli.

Infine, la Corte afferma che riforme così incisive richiedono l’apporto di tecnici esterni, come accaduto in precedenti esperienze (con il codice della giustizia contabile e il codice dei contratti pubblici).

Responsabilità erariale per colpa grave (§2.1.1. e 2.1.2.)

La proposta oggetto di parere prevede una limitazione della responsabilità per colpa grave in alcune circostanze, come nell’ipotesi di danni derivanti da atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità o di accordi di mediazione, conciliazioni giudiziali e transazioni in materia tributaria. La Corte avverte che la limitazione, se troppo ampia, potrebbe determinare “una compromissione significativa al buon andamento dell’azione amministrativa, nonché alla tutela di altri rilevanti interessi costituzionali, quale effetto del minore livello di garanzia al corretto e proficuo utilizzo delle risorse pubbliche”.

Potere riduttivo dell’addebito e tetto alla responsabilità amministrativa (§2.1.3.)

La proposta di legge introduce un limite massimo alla responsabilità per danno erariale, obbligando il giudice contabile a ridurre l’addebito entro parametri predefiniti (tra un minimo di 150 euro e un massimo pari a due annualità del trattamento economico annuo lordo del responsabile). La Corte esprime perplessità, segnalando che la norma, così formulata, potrebbe non raggiungere l’obiettivo di incentivare l’efficienza amministrativa, rischiando invece di ridurre l’effetto deterrente della responsabilità e aumentando il costo dei danni erariali per la collettività.

 

Introduzione della copertura assicurativa obbligatoria (§2.1.4.)

Si introducono l’obbligo a carico di coloro che abbiano responsabilità nella gestione di risorse pubbliche di stipulare, prima dell’assunzione dell’incarico, una polizza assicurativa contro i danni patrimoniali causati all’amministrazione per colpa grave e la facoltà per le amministrazioni di destinare parte del trattamento accessorio dei dirigenti a tale scopo. La Corte, pur riconoscendo il potenziale positivo della norma (in linea con la giurisprudenza della Corte costituzionale), richiama l’attenzione sulla necessità di coordinare questa norma con altre disposizioni esistenti (ad esempio, quelle sulla contrattazione collettiva), evitando conflitti fra norme.

Sospensione dalla gestione di risorse pubbliche in caso di condanna per colpa grave (§2.1.5.)

La proposta introduce la possibilità per la Corte dei conti di disporre la sospensione, per un periodo da sei mesi a tre anni, di dirigenti o funzionari condannati in via definitiva per colpa grave. Questo strumento è considerato idoneo, ma pone problematiche giurisdizionali e organizzative che, senza gli opportuni aggiustamenti, potrebbero avere conseguenze negative sul funzionamento degli enti di piccole dimensioni e per l’efficienza amministrativa, aggravando il carico di responsabilità sui dipendenti pubblici.

 

Modifiche al controllo preventivo di legittimità (§2.2.)

La proposta di legge prevede una modifica di carattere generale finalizzata ad armonizzare le previsioni di cui alla legge n. 20/1994 in punto di soglie di valore dei contratti soggetti a controllo e quelle del nuovo codice dei contratti pubblici. Introduce, poi, una disciplina speciale per i contratti sopra soglia connessi all’attuazione del PNRR e del PNC, con cui si mira ad incidere sulle dinamiche del procedimento, sui termini e sugli effetti del medesimo. La Corte conclude che le modifiche, pur mirando alla semplificazione e all’efficienza, potrebbero ridurre le garanzie offerte dal controllo preventivo, penalizzando il sistema amministrativo e la gestione delle risorse pubbliche.

L’attività consultiva in materia di contabilità pubblica (§2.3.)

La proposta di legge intende rafforzare la funzione consultiva della Corte, specialmente nel contesto della gestione delle risorse del PNRR e del PNC, secondo modelli di auditing conformi agli standard internazionali.

Nel disegno legislativo, i pareri resi dalla Corte diventano un riferimento importante per orientare le scelte dell’amministrazione, con potenziale effetto esimente da responsabilità erariale in caso di conformità a tali pareri.

L’ampliamento delle funzioni consultive della Corte dei conti è accolto positivamente dal Collegio, ma si raccomanda un’attenta regolamentazione per evitare che queste nuove disposizioni compromettano l’equilibrio tra supporto tecnico alle amministrazioni e necessità di mantenere un rigido presidio di legalità e trasparenza. A giudizio delle Sezioni riunite, cioè, l’efficacia esimente dei pareri deve essere calibrata per evitare eccessi interpretativi che potrebbero ridurre le responsabilità degli amministratori pubblici.

Misure sanzionatorie: aggravio della responsabilità dei pubblici dipendenti (§2.4.)

La proposta di legge introduce specifiche misure sanzionatorie rivolte ai pubblici dipendenti che, per condotte negligenti, rallentano o impediscono il conseguimento degli obiettivi previsti dal PNRR e dal PNC. La Corte evidenzia che la previsione si configura come una responsabilità sanzionatoria, distinta da quella risarcitoria, che pone interrogativi circa la sua compatibilità con i principi della giurisdizione contabile, tradizionalmente focalizzata sul danno erariale. La Corte, inoltre, raccomanda una definizione più precisa delle condotte sanzionabili per evitare incertezze interpretative.

Conclusioni (§3)

Il parere si conclude con una valutazione complessiva sulle modifiche introdotte dalla legge, evidenziando punti di forza e criticità. Pur condividendo l’obiettivo di migliorare l’efficienza amministrativa, la Corte sottolinea la necessità di preservare il livello di garanzia offerto dalle funzioni di controllo e di giurisdizione, evitando che le modifiche normative producano effetti contrari alle finalità dichiarate.