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Il sistema di perequazione nel contesto del Fondo di Solidarietà Comunale
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Il sistema di perequazione nel contesto del Fondo di Solidarietà Comunale
Abstract: Il sistema di perequazione previsto dall’art. 119 Costituzione ha subìto molteplici interpretazioni relativamente al rapporto tra il comma 2 ed il comma 3, ovvero tra sistemi di perequazione verticale e sistemi di perequazione orizzontale. Il tema di fondo è rappresentato dalla possibilità di individuare forme di tipicità sostanziale dei sistemi di perequazione onde comprendere la portata e gli effetti degli stessi sul sistema contabile generale. Tra questi, il Fondo di Solidarietà Comunale rappresenta strumento divenuto ormai essenziale per la vita finanziaria degli Enti Locali ma su cui appare necessaria una riflessione in punto di effetti nel complessivo sistema di perequazione, anche in considerazione del principio di autonomia finanziaria così come previsto dall’art. 119, comma 1, della Costituzione.
Simone Labonia
La questione.
L’annoso problema relativo alla categorizzazione degli strumenti di perequazione secondo forme di tipicità sostanziale, in rapporto specifico alle disposizioni recate dall’art. 119 della Costituzione, ha trovato terreno fertile per la proliferazione dei dubbi relativamente agli scopi delineati dal Fondo di Solidarietà Comunale (anche FSC) e agli effetti da esso prodotti nello schema del complessivo sistema di perequazione.
Ciò, invero, non tanto rispetto ai meccanismi orizzontali di gettito cui viene alimentato il Fondo, quanto per gli effetti che in esso si producono relativamente al conseguimento degli scopi di tale modello di perequazione introdotto a beneficio “dei territori con minore capacità fiscale per abitante”, in linea con una lettura offerta dalla dottrina dell’art. 119, comma 3, della Costituzione che rappresenterebbe, di fatto, un vero e proprio sistema di perequazione orizzontale, da connettersi necessariamente con il complessivo sistema di perequazione verticale nonché con il principio di autonomia finanziaria di Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni, entrambi offerti dal medesimo art. 119.
L’analisi.
La vexata questio dei meccanismi di perequazione orizzontale è rappresentata dall’effetto che comporterebbe una legittimazione sostanziale di tale sistema sui costi della perequazione stessa e, dunque, in termini di capacità finanziaria degli Enti a valle del perseguimento delle finalità di rilievo pubblico in punto di copertura finanziaria dei capitoli di spesa in eccesso.
Così impostato, il Fondo di Solidarietà Comunale intravede, da una parte e quale strumento perequativo, un problema di identificazione, relativo al c.d. principio di tipicità degli strumenti di perequazione, sia essa orizzontale che verticale; dall’altro, un problema di effetti in punto di qualificazione sostanziale dello stesso, laddove articolato secondo uno schema di massima che vede nel FSC strumento alimentato dai trasferimenti dello Stato nella misura massima consentita dallo stanziamento di bilancio..
Sebbene infatti lo strumento perequativo previsto nel corpus del FSC contenga al suo interno un sistema inizialmente pensato per “provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole (…)”, poi trasformatosi in strumento “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale (…)”, è altrettanto vero che lo stesso, per valorizzare e raggiungere gli scopi previsti dalla Carta Costituzionale necessita, in punto di applicazione, di un corretto bilanciamento tra le finalità perseguite dallo strumento di perequazione e l’autonomia finanziaria degli Enti in punto di sostenibilità della spesa in eccesso in relazione alle risorse disponibili per l’erogazione dei servizi di rilievo pubblico.
L’effetto (in)diretto per le amministrazioni chiamate a dare copertura alla spesa eccedente in ragione della mancata copertura di tale spesa ad opera dello Stato è rappresentato infatti non solo da una compressione delle capacità finanziaria dell’Ente chiamato a colmare il gap finanziario per garantire la domanda di servizi di rilievo pubblico, ma anche sulla capacità di spesa dell’Ente chiamato a porre in essere scelte sulla domanda da soddisfare, con relativa compressione del principio di autonomia finanziaria così come espresso dall’art. 119, comma 1, della Costituzione.
Si direbbe, in punto di tipicità degli strumenti di perequazione, che il Fondo rappresenterebbe strumento perequativo di stampo verticale se e solo se alla quota di spesa in eccesso viene data copertura attraverso iniezioni di risorse a carico dello Stato; allo stesso modo, si direbbe, in punto di sostanza, che il Fondo quale meccanismo (eventuale) di perequazione orizzontale avrebbe il potenziale effetto di causare una compressione di principi di rango costituzionale, tra cui il principio di autonomia finanziaria degli Enti.
Le criticità, per di più, si acuiscono anche in ragione della difficoltà di identificare gli output e i dati panel cui attingere informazioni per una valutazione economica dei fabbisogni standard, in particolare in punto di spesa reale stimabile (e accantonabile), nonché dalla difficoltà di stima dei c.d. fabbisogni emergenti, questi ultimi intesi come fabbisogni difficilmente preventivabili in punto di spesa corrente per lo Stato e gli Enti.
Conclusione.
Tutto ciò porta evidentemente ad una riflessione relativamente al complesso sistema di perequazione rappresentato dal FSC e, in particolare, per ciò che concerne la natura giuridica del Fondo e gli effetti potenziali posti dal tipo di qualificazione ad essa attribuita o attribuibile.
Come si diceva, infatti, da una parte vi è una qualificazione giuridica di strumento di perequazione necessariamente verticale che contiene e mantiene al suo interno il raggiungimento degli scopi previsti dalla Costituzione senza effetti per le finanze pubbliche degli Enti; dall’altra, la qualificazione di strumento di perequazione (anche) orizzontale che, al contrario, può comportare il rischio di porre a carico degli Enti quote di spesa aventi effetti sia in punto di autonomia finanziaria, sia in punto di coesione e solidarietà sociali quali baluardi intestati dall’art. 119 della Costituzione.
In questo senso, appare senz’altro utile il richiamo ad un recente accesso giurisprudenziale della Corte Costituzionale che con la sentenza n. 63 del 21 febbraio – 19 aprile 2024 in materia di “estensione dell’emolumento accessorio una tantum previsto per il personale statale – imposizione del relativo onere a carico del bilancio dei comuni” ha dato forza alla possibilità di accesso dei meccanismi di perequazione orizzontale in considerazione del fatto che il modello di perequazione verticale “è espressamente imposto solo dall’art. 119, quinto comma, Cost., il quale attribuisce chiaramente allo Stato il compito di destinare risorse aggiuntive (…) quando lo richiedano obiettivi di promuovere lo sviluppo economico, di coesione e solidarietà sociale (…) o, infine, di garantire l’effettivo esercizio dei diritti della persona” che, così posta, sembra legittimare appieno sistemi di perequazione orizzontale per come rinvenibili nel FSC, sia pure senza negare disfunzioni di sistema e, comunque, limiti di esercizio.