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di Patrizio Rubechini

L’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), unitamente al Piano Nazionale Complementare (PNC), rappresenta una valida occasione per sondare la capacità del sistema amministrativo italiano di gestire programmi strategici complessi, caratterizzati da ingenti risorse finanziarie e da una disciplina multilivello fortemente condizionata dal diritto dell’Unione europea. In un simile contesto, il ruolo del controllo pubblico – e segnatamente quello attribuito alla Corte dei conti – assume una funzione che non è di mera verifica contabile ex post, rivelandosi anche quale strumento di accompagnamento e di presidio dell’effettività dell’azione amministrativa.

Con la deliberazione n. 40 del 4 marzo 2025, la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato ha definito un articolato programma di indagini finalizzato a monitorare l’attuazione delle misure riconducibili ai due Piani, attraverso la predisposizione di rapporti periodici a cadenza almeno semestrale. L’obiettivo perseguito è quello di verificare non soltanto il corretto utilizzo delle risorse, ma anche il grado e lo stato di realizzazione degli interventi, in termini sia finanziari, che procedurali e materiali, come pure l’effettivo conseguimento degli obiettivi intermedi e finali fissati a livello europeo.

Nel corso del 2025, le attività istruttorie hanno interessato 34 misure del PNRR e 4 interventi del PNC, consentendo così di delineare un quadro complessivo dello stato di avanzamento dei Piani al 31 dicembre 2025. L’indagine, riportata nella deliberazione n. 46/2026/G della Corte (disponibile QUI), ha riguardato settori eterogenei – dalla digitalizzazione della pubblica amministrazione alla sanità, dalle infrastrutture ai servizi sociali – evidenziando la dimensione trasversale e sistemica dell’intervento pubblico sostenuto attraverso il PNRR.

Una premessa: la trasformazione progressiva del PNRR e del PNC

Uno degli elementi più significativi emersi dall’analisi svolta dalla Corte risiede nella continua evoluzione del quadro programmatorio. Il PNRR, che non si presenta come un documento statico, è stato oggetto a partire dal 2023 di una serie di revisioni che ne hanno progressivamente modificato contenuti, obiettivi e strumenti attuativi.

Una prima rilevante trasformazione è rappresentata dall’introduzione del capitolo “REPowerEU”, che ha comportato l’inserimento di nuove misure e il rafforzamento di interventi già esistenti, con un incremento della dotazione finanziaria complessiva. Successivamente, ulteriori revisioni – motivate principalmente dalla necessità di adeguare il Piano a circostanze sopravvenute che rendevano difficoltosa la realizzazione di alcuni degli interventi previsti – hanno determinato fenomeni di definanziamento, accorpamento e rimodulazione delle misure.

Particolarmente intensa è stata l’attività di revisione nel corso del 2025, anche alla luce delle indicazioni provenienti dalla Commissione europea, finalizzate a favorire una più rapida e realistica attuazione delle misure entro i termini previsti. Tali interventi hanno inciso non solo sulle risorse, ma anche sulla configurazione degli obiettivi (cd. Milestone e Target), che talvolta sono stati ridotti, semplificati o redistribuiti su base cronologica.

Anche il Piano Nazionale Complementare ha subìto una significativa ristrutturazione, prevalentemente attraverso interventi legislativi nazionali che hanno determinato riduzioni delle risorse e riprogrammazioni temporali. Ne è derivato un assetto complessivo in cui le due componenti – PNRR e PNC – risultano profondamente connesse, ma al tempo stesso soggette a dinamiche evolutive non sempre lineari.

Questo processo di adattamento continuo, secondo lo studio realizzato dalla Corte, pur rispondendo all’esigenza di rendere il Piano più coerente con le effettive capacità attuative, tuttavia appare in grado di sollevare interrogativi circa la tenuta complessiva dell’impianto originario e il rischio di una progressiva alterazione delle finalità inizialmente perseguite. L’auspicio della Sezione, infatti, è che il Piano non subisca ulteriori modifiche nella sua fase conclusiva, promuovendo invece una accelerazione nell’esecuzione dei progetti .

Le caratteristiche dell’indagine: modalità del controllo e oggetto delle verifiche

L’attività della Corte dei conti, condensata nella Deliberazione n. 46/2026, si caratterizza per un approccio metodologico che coniuga l’analisi documentale con la valutazione sostanziale dei risultati. Le verifiche, infatti, sono state condotte utilizzando le principali banche dati istituzionali – ad esempio,  la piattaforma ReGiS –, integrate dalle informazioni fornite dalle amministrazioni coinvolte.

L’oggetto dell’indagine ha riguardato l’intero ciclo di vita degli interventi: dalla fase di programmazione e selezione dei progetti fino alla loro attuazione e rendicontazione. Una particolare attenzione è stata dedicata alla capacità delle amministrazioni di governare i processi, di rispettare le tempistiche previste e di conseguire gli obiettivi concordati con la Commissione UE.

Le verifiche, riferite allo stato di avanzamento al 31 dicembre 2025, hanno consentito di evidenziare non solo il livello di realizzazione degli interventi, ma anche le principali criticità emerse nelle diverse fasi attuative, offrendo così un quadro dinamico e articolato della gestione dei due Piani.

Il perimetro dell’indagine: l’estensione del controllo e il peso finanziario delle misure esaminate

Nel corso del quadriennio 2022 – 2025, l’attività di controllo ha interessato una quota significativa delle risorse complessivamente previste, pari a circa il 40%. Limitatamente al 2025, invece, il focus dell’indagine ha riguardato interventi per un valore di quasi 30 miliardi di euro, corrispondenti a circa il 13% del totale.

Questi dati evidenziano, da un lato, l’ampiezza del campo di osservazione della Corte, dall’altro la persistenza di una parte rilevante del Piano non ancora direttamente scrutinata (pari a circa il 60 % degli interventi). Un aspetto, questo, del tutto fisiologico, considerata la complessità e la vastità degli interventi, ma che al contempo individua l’esigenza di un continuo rafforzamento delle attività di monitoraggio.

I risultati dell’indagine: le dinamiche attuative nelle diverse missioni

L’analisi per missioni consente di evidenziare le peculiarità dei diversi ambiti di intervento, come pure  le relative criticità.

Nella Missione dedicata alla digitalizzazione e all’innovazione, ad esempio, emerge un quadro nel complesso positivo, con alcune iniziative (“Esperienza dei cittadini – Miglioramento della qualità e dell’utilizzabilità dei servizi pubblici digitali“– M1C1I1.4.1; “Rafforzamento dell’adozione delle piattaforme nazionali di identità digitale (SPID, CIE) e dell’Anagrafe nazionale (ANPR)” – M1C1I1.4.4; “Digitalizzazione degli avvisi pubblici” – M1C1I1.4.5) concluse in anticipo rispetto alle scadenze. Tuttavia non mancano situazioni problematiche (ad esempio, con riferimento alla piattaforma per le notifiche digitali), e questo vale anche nel settore della cultura e del turismo, dove il mancato raggiungimento degli obiettivi ha comportato interventi correttivi significativi (in particolare, al differimento dell’ultimo Target al 31 agosto 2026 per l’intervento di “Sicurezza sismica nei luoghi di culto, restauro del patrimonio culturale del Fondo Edifici di Culto (FEC) e siti di ricovero per le opere d’arte (Recovery Art)” – M1C3I2.4).

Le infrastrutture per la mobilità sostenibile presentano, invece, criticità legate all’approvvigionamento delle materie prime e alla ridefinizione degli interventi, con il concreto rischio che alcune opere possano rimanere incomplete o solo parzialmente realizzate (ad esempio, gli interventi “Collegamenti ferroviari ad Alta Velocità con il Mezzogiorno per passeggeri e merci (Salerno-Reggio Calabria)” (M3C1I1.1.3) e “Collegamenti diagonali (Orte–Falconara)” (M3C1I1.3.2), sono stati interessati da un definanziamento parziale delle relative risorse).

Per altro verso, l’attuazione della Missione dedicata all’inclusione sociale evidenzia un utilizzo parziale delle risorse disponibili (si vedal’intervento “Aree interne – strutture sanitarie di prossimità territoriale” – M5C3I1.1.2), mentre nel settore sanitario si registra un andamento complessivamente positivo, soprattutto per quanto riguarda le strutture territoriali (“Case della Comunità e presa in carico della persona” – M6C1I1.1), “Rafforzamento dell’assistenza sanitaria intermedia e delle sue strutture (Ospedali di Comunità)” – M6C1I1.3), sebbene permangano criticità con riferimento agli interventi in ambito tecnologico (“Ammodernamento del parco tecnologico e digitale ospedaliero” – M6C2I1.1) e organizzativo.

I risultati dell’indagine: l’andamento finanziario e le dinamiche di spesa

L’analisi delle RdE – Richieste di Erogazione e dei connessi profili finanziari restituisce una significativa prevalenza delle anticipazioni PNRR rispetto ai rimborsi, quale effetto immediato delle modifiche normative intervenute per garantire liquidità ai soggetti attuatori. Le risorse effettivamente erogate ammontano a una quota rilevante delle dotazioni disponibili, ma la spesa sostenuta risulta ancora inferiore rispetto agli obiettivi complessivi del Piano (gli acconti corrisposti risultano pari ad un totale di 6.939,87 milioni di euro, contro somme erogate a titolo di rimborso ammontanti a 4.298,92 milioni).

Dal confronto tra spesa effettiva e programmazione ne deriva un avanzamento non pienamente allineato con le aspettative iniziali, per via della presenza di ritardi attuativi che, per quanto non generalizzati, richiedono secondo la Corte dei Conti una attenta e costante vigilanza.

I problemi rilevati

In disparte l’andamento delle singole missioni, dall’analisi svolta la Corte ha ricavato la presenza di alcune criticità trasversali, peraltro già rilevate nelle precedenti edizioni del rapporto di monitoraggio su PNRR/PNC e, in particolare:

• la frammentazione dei soggetti attuatori, che rende complesso il relativo coordinamento;
• le difficoltà nel sistema di monitoraggio e di rendicontazione, anche a causa di carenze informative dovute al mancato aggiornamento delle banche dati dedicate (ReGiS per il PNRR, BDAP per il PNC) che, a loro volta, incidono sulla qualità delle verifiche;
• la limitata capacità amministrativa di alcuni enti, soprattutto a livello territoriale locale, con il rischio che le risorse umane e finanziarie allocate siano insufficienti a consentire una adeguata fruibilità nel tempo delle opere compiute.

Per concludere

L’indagine svolta dalla Corte dei Conti mostra come l’attuazione del PNRR e del PNC nel 2025 si presenti come un processo certamente dinamico e caratterizzato da una significativa capacità di adattamento alle difficoltà emerse. Inoltre, le numerose revisioni che sono state apportate nel tempo  mostrano l’impegno delle istituzioni nel garantire il raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Tuttavia, segnala la Corte, la pur positiva flessibilità attuativa riscontrata comporta il rischio di una progressiva perdita di coerenza rispetto al disegno originario dei Piani, con effetti sulla qualità degli interventi e sulla loro concreta capacità di incidere sui problemi strutturali del Paese.

Per questo motivo, l’auspicio che si ricava dalla lettura del rapporto è quello di evitare ulteriori modifiche nella attuale fase finale del Piano, concentrando invece le forze nell’attuazione e nel rafforzamento dei modelli di monitoraggio delle opere.